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更新时间：2026-04-05
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十四届全国人大四次会议3月12日表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下文简称“十五五”规划《纲要》）随即发布，勾勒出2026年至2030年国内政治、经济、社会发展的路线图。其中，产业发展是最鲜明的主线之一。在百年未有之大变局的背景之下，统筹发展与安全的逻辑贯穿始终；要实现这一目标，最关键的抓手就是产业。
就产业政策而言，“十五五”规划《纲要》的重要内容可以分为三类：一是直接部署，集中在有关现代化产业体系建设的篇目；二是专栏中罗列的109项重大工程；三是20项发展指标中呈现的产业导向。从这三方面看，与“十四五”规划相比，“十五五”规划《纲要》产业政策体现了十方面升级：
一是在产业政策背景方面，统筹发展和安全从具体任务升级为遵循原则；二是在发展核心动力方面，从“创新驱动”升级为“新质生产力”引领；三是在产业安全能力方面，衡量标尺从“效率优先”调整为“安全优先”；四是在产业体系构建方面，从“制造强国+战略新兴”迭代为“传统+新兴+未来”梯度产业思路；五是在制造业发展思路方面，从“比重基本稳定”调整为保持“合理比重”；六是在产业空间布局方面，从“关键环节留国内”升级为“战略腹地”与“产业备份”；七是在创新组织模式方面，从常规手段升级为“常规+超常规”方式；八是数字经济抓手方面，从“互联网＋”升级为“人工智能＋”；九是在服务业发力点方面，从整体繁荣发展升级为服务实体经济；在绿色低碳锚点方面，从环境治理升级为发挥产业引领作用。
围绕上述产业政策导向，我们认为，“安全+”各行各业、“人工智能+”各行各业的发展主线值得重视。其中，传统产业优化提升、能源强国建设、人工智能发展、关键矿产保障、农业安全筑基等一系列产业政策或将不断出台，值得投资者关注。在地缘风险加剧、技术创新迭代的背景下，政策将呈现“安全驱动”与“技术驱动”的共振，从而对产业产生持续影响。
风险提示：政策落地不及预期; 政策解读或理解不到位; 经济运行不确定性增加; 地缘政治超预期扰动国内政策。
十四届全国人大四次会议3月12日表决通过了关于国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要的决议，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下文简称“十五五”规划《纲要》）随即发布，勾勒出2026年至2030年国内政治、经济、社会发展的路线图。其中，产业发展是最鲜明的主线之一。在百年未有之大变局的背景之下，统筹发展与安全的逻辑贯穿始终；要实现这一目标，最关键的抓手就是产业。
就产业政策而言，“十五五”规划《纲要》的重要内容可以分为三类：一是直接部署，集中在有关现代化产业体系建设的篇目；二是专栏中罗列的109项重大工程；三是20项发展指标中呈现的产业导向。本报告在梳理“十五五”规划《纲要》的背景、原则、目标和主要内容的基础之上，梳理出十大产业政策升级主线，涵盖发展核心动力、产业安全能力、产业体系构建、制造业发展思路、空间布局、创新组织模式、数字经济抓手等各个方面。
围绕十方面的产业政策升级，我们认为，“安全+”各行各业、“人工智能+”各行各业的发展主线值得重视。其中，传统产业优化提升、能源强国建设、人工智能发展、关键矿产保障、农业安全筑基等一系列产业政策或将不断出台，值得投资者关注。同时，在地缘风险加剧、技术创新迭代的背景下，政策将呈现“安全驱动”与“技术驱动”的共振，从而对产业产生持续影响。
“十五五”规划跨越2026年到2030年的关键五年，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键五年，对于接续推进中国式现代化、赢得国际战略主动、为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础具有重大意义。这一阶段，也是国际地缘风险高企的时期，对我国经济“双循环”的平衡及国内经济社会的稳定带来了全方位挑战。这是我国“十五五”期间产业政策的大背景。
“十五五”规划《纲要》指出，2026年至2030年的五年是“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，“大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不确定性不稳定性明显增强”，并细化了外部风险在地缘冲突、全球治理与安全、国际经贸秩序等多领域的挑战。
而在应对策略上，“十五五”规划延续了此前“保持战略定力”的总基调，指出“在激烈国际竞争中赢得战略主动，以高质量发展的确定性应对各种不确定性，续写经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章。”
“十五五”规划提出的“六个坚持”延续了“十四五规划”的“五个必须”的精神指向，涵盖党的领导、人民观、发展观、改革观、系统观五个方面，将“坚持系统观念”升级为“坚持有效市场和有为政府相结合”，并增加了“坚持统筹发展和安全”。
在经济目标方面，“十五五”《纲要》指出“在结构优化和质量提升基础上，国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出，为到2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平打好基础。”
新华社《如何理解到2035年我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平》一文对此作出解释，其中提到“大家普遍认为，应当按2020年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP超过发达国家门槛（2万美元以上）、实现2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准”，并指出“按照到2035年人均GDP达到2万美元以上、比2020年翻一番（2020年不变价）的远景目标倒算，考虑总人口预计到2035年将年均减少0.20%左右，“十五五”和“十六五”时期GDP需要年均增长4.17%。统筹考虑要素供给、技术进步和制度创新等各项条件，未来10年我国GDP潜在增速完全有条件支撑年均4.17%的增长。”
整体来看，“十五五”规划发展目标为七项，较“十四五”规划相比，增加了一项“科技自立自强水平大幅提高”，并将“国家治理效能得到新提升”改为“国家安全屏障更加巩固”，由此可见，科技与安全的重要性大大提高。
“十五五”规划《纲要》共分为18篇，具体工作部署位于中间的十六篇，与“十四五”相比，“十五五”规划《纲要》将现代化产业体系（即“建设现代化产业体系巩固壮大实体经济根基”）置于科技创新之前，为16项具体工作之首。“对外开放”从具体工作的第11项上升至第6项，国内大市场、人口高质量发展与民生均有所上升。一系列变化，反映了对高质量发展的持续追求，体现了在国际风险不确定难预料的背景下，夯实自身产业基本盘的重要性，也凸显了国内稳增长、稳民生工作的重要性。
“十五五”规划《纲要》通过专栏形式，明确了当下及未来五年需推进实施的6方面109项重大工程。以项目化、清单化、责任化的方式，将宏伟蓝图转化为可落地、可执行的实干施工图。
“十五五”规划《纲要》重大工程项目含“新”量高，其中引领新质生产力发展的28项、构建现代化基础设施体系的23项，再加上推动绿色低碳转型的18项，三者合计69项，逾六成项目向“新”加码。
与“十四五”规划相比，“十五五”规划在产业层面的重大工程增加较多，包括产业基础能力和竞争力提升6项、新产业新赛道培育发展10项、前沿科技攻关8项和创新基础能力提升4项。产业覆盖更全面、划分更细致、梯度更明确，针对夯实产业基础，重大工程聚焦材料、零部件、软件、母机、仪器、装备等领域；针对新兴产业，重大工程增设新产业新赛道培育发展专栏，明确集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口、高端医疗器械等10大领域；针对前沿科技，重大工程继续重视人工智能、量子科技等领域攻关，并新增可控核聚变等方向。
产业发展离不开基础设施的有力支撑，“十五五”规划在构建现代化技术设施体系部分针对交通、能源、水网、新型基础设施与对外开放平台5方面进行部署。其中，新型能源体系建设部分一如既往重视新能源，将清洁能源基地细化为重大水电及水风光一体化基地、“沙戈荒”等新能源基地、海上风电基地；新增“新型基础设施建设”，涉及全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施等5个领域，为新产业、新经济发展筑牢基础；新增“对外开放平台功能提升”，涉及边境口岸、中欧（亚）班列集结中心等2个领域，凸显“双循环”重要性。
发展指标作为“十五五”规划总体目标的细化载体，凝练了“十五五”时期经济社会发展的核心 KPI，将以“导航图”之姿，为高质量发展定向领航。
“十五五”规划《纲要》细化提出20项主要指标，其中经济发展3项、创新驱动3项、民生福祉7项、绿色低碳5项、安全保障2项。与“十四五”相比，“十五五”规划发展指标的主要变化体现在每千人口拥有医护人员数细化到执业医师与注册护士两类人数统计，增加养老机构护理型床位占比、3 岁以下婴幼儿入托率提高、地级及以上城市细颗粒物PM2.5 浓度、优良水体比例、非化石能源占能源消费总量比重指标，删除了“十四五”规划中基本养老保险参保率、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数、地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例和单位GDP能源消耗降低指标。此外，“十五五”规划指标中提出“全员劳动生产率增长高于GDP增长”、“全社会研发经费投入年均增长7%以上”、“数字经济核心产业增加值占GDP比重达到12.5%”、“每万人口高价值发明专利拥有量（件）大于22件”指标，凸显出创新驱动与新质生产力的重要地位。
国家安全向来是五年规划的重点。与“十四五”规划相比，“十五五”规划对于国家安全更重视、更强调。国家安全的重要性、全面性在“十五五”规划中体现得更为突出。一是在“十五五”发展遵循原则方面，新增“坚持统筹发展和安全”。在“十四五”规划《纲要》中，统筹发展与安全是第十五篇的内容，而在“十五五”规划《纲要》中，相关内容不仅独立成篇，同时上升为遵循原则，作为六项原则中的最后一项。二是在“十五五”规划目标方面，较“十四五”规划目标新增两个目标：“国家安全屏障更加巩固”和“科技自立自强水平大幅提高”，分别强调的是总体安全与科技安全。
在这样的背景之下，相关政策部署也更为全面、系统，从贯穿各项任务的具体部署升级为全方位的顶层设计。
“十四五”规划《纲要》对于科技创新的部署强调“创新驱动”，相关篇目为第二篇“坚持创新驱动发展全面塑造发展新优势”，位居各项具体任务部署之首；而“十五五”规划《纲要》的精神在更为重视实体经济的导向之下，将产业政策居于第一，科技创新紧随其后，且强调科技自立自强是用来“引领新质生产力”发展。
“十四五”规划对于科技创新的定位是“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，“十五五”规划中再无相关表述。而通篇看来，新质生产力作为先进的生产力，必然被置于现代化建设的核心。新质生产力不仅是科技创新的有效成果，也是中国式现代化的核心物质技术基础、根本动力引擎与实现路径。从“创新驱动”迈向“新质生产力”引领，是立足新发展阶段、面向中国式现代化全局的战略跃迁。
没有产业链安全就没有产业安全与国家安全。“十四五”规划《纲要》对产业链的要求是“提升产业链供应链现代化水平”，侧重效率和国际竞争力。“十五五”规划《纲要》则提出“提升产业链自主可控水平”，强调把命门掌握在自己手里。
面对外部环境趋紧、地缘冲突加剧、技术封锁升级、全球供应链重构等新形势，“十五五”在这一背景下将产业链安全的重心从“效率优先”转向“安全优先”，其内涵包括关键核心技术自主、关键环节可控、关键资源可保、关键产能备份可替代，本质上就是把产业命脉、经济命门牢牢掌握在自己手中，以应对“不确定、难预料”的风险冲击。
3.4 产业体系构建：从“制造强国+战略新兴”迭代为“传统+新兴+未来”梯度产业思路
与“十四五”规划《纲要》相比，“十五五”规划《纲要》在具体工作任务部署部分，将产业发展的位置提升至科技创新之前，凸显对于实体经济的重视。章节设置方面，“十五五”规划纲要形成了鲜明的传统产业、新兴产业、未来产业的梯度思路。而“十四五”规划则遵循制造强国、战略新兴产业的部署次序。
此外，在发展导向方面，发展思路从“高端化、智能化、绿色化”演进为“智能化、绿色化、融合化”。“融合化”一般指制造业与服务业的融合，也被称为“服务型制造”或生产性服务业，如金融、物流、工业互联网等。也有诸多官方理论文章将其演绎为区域融合、业态融合等，但目前公开渠道尚无相关部委围绕“十五五”期间制造业融合化发展的官方解读，预计未来相关具体政策将公布并不断完善。
传统产业方面，相关政策部署居于“十五五”规划产业篇章之首，凸显了巩固实体经济根基、夯实制造业根基的战略意图，旨在筑牢国家产业安全和现代化产业体系的“基本盘”。
新兴产业方面，“十五五”规划提出“新兴支柱产业”概念，新增智能网联新能源汽车、机器人、低空经济等产业，强调战略性新兴产业的集群化、规模化、商业化。这些产业被定位为支撑经济高质量发展和新质生产力的“新引擎”， 2025年我国战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重预计超过17%，比“十三五”末高5.3个百分点，为经济高质量发展做出重要贡献；“新三样”（新能源汽车、锂电池、光伏产品）均为战略性新兴产业，明显改善了出口产品质量，战略性新兴产业相关产值有望在2030年前突破10万亿元，成为稳就业、促转型和参与国际竞争的关键力量。
未来产业方面，紧跟全球产业前沿趋势，首次明确六大新赛道，分别是量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信（6G），旨在抢占全球科技产业制高点，为建设现代化产业体系提供长远支撑。
在全球产业链重构、大国博弈持续的背景下，制造业是国家安全、科技自立自强、产业链韧性的核心载体。“十四五”规划《纲要》提出“保持制造业比重基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展”，侧重稳住规模、避免产业空心化。“十五五”规划《纲要》则提出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，侧重动态适配，既不盲目求高、也不允许过低，体现出更鲜明的底线思维和更全面的战略考量。
2025年5月，《求是》评论员曾在《为什么要保持制造业合理比重》一文中写道：“保持制造业合理比重，是将制造业增加值在国内生产总值中的占比维持在一个合理区间，为国民经济持续健康发展提供基础性、全方位支撑。制造业比重不是越高越好，也不是越低越好。比重过高，易带来资源与环境压力加剧、就业市场结构性矛盾等问题；比重过低，则易导致经济增长放缓，削弱经济抗风险能力和国际竞争力。”阐述了制造业保持合理比重背后的政策逻辑。由此可见，在捍卫产业链安全方面，政策发展思路已经由“静态平衡”升级为“动态平衡”。
3.6 产业空间布局：从“关键环节留国内”升级为“战略腹地”、“产业备份”
“十四五”规划《纲要》在产业空间布局方面，提出“优化区域产业链布局，引导产业链关键环节留在国内，强化中西部和东北地区承接产业转移能力建设”和“建设区域性应急物资生产保障基地”。“十五五”规划《纲要》则将具体的空间布局升级为“推进国家战略腹地建设和关键产业备份，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施”，部署进一步细化。
从官方媒体口径来看，“战略腹地”与“产业备份”分别于2023年和2021年首次出现。
2023年7月习在四川考察时，明确指出“四川是我国发展的战略腹地”，这是“战略腹地”一词首次进入公众视野。2023年12月中央经济工作会议提出“优化重大生产力布局，加强国家战略腹地建设”。
“产业备份”一词在国家层面的首次公开正式提出，是在2020 年 4 月 10 日召开的中央财经委员会第七次会议，习在会议讲话中明确“为保障我国产业安全和国家安全，要着力打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链，力争重要产品和供应渠道都至少有一个替代来源，形成必要的产业备份系统”。
2024年7月，二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“建设国家战略腹地和关键产业备份”。“十五五”规划《纲要》再次提及这一政策，其重要可见一斑。
在科技创新方面，“十五五”规划与“十四五”规划均提及“新型制”。“十四五”规划《纲要》提出：“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”；“十五五”规划《纲要》提出：“坚持技术驱动和需求拉动相结合、锻长板和补短板相结合，完善新型制，推动产出更多标志性原创成果”。从上述表述看，“十五五”期间更为重视技术的需求侧、市场端、原创性、引领力。章节安排也体现了同样的思路，“十五五”规划将核心技术攻关、体系化创新能力居于前两位。
在发展手段方面，“十五五”规划《纲要》两处提出“超常规”概念，在“打好关键核心技术攻坚战”部分表述为：“聚焦战略必争领域和产业链供应链薄弱环节，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”；在“协同推进创新型人才培养”部分表述为“健全高等教育学科专业设置调整机制，超常规布局人工智能、集成电路等新兴领域急需学科专业，深入实施基础学科和交叉学科突破计划。”新型制的概念与模式得以进一步创新与丰富。
在数字中国方面，“十四五”规划《纲要》在数字经济方面的抓手侧重数字技术与互联网，相关篇目为第五篇“加快数字化发展建设数字中国”；而“十五五”规划《纲要》明确人工智能的核心作用，相关篇目为第五篇“深入推进数字中国建设提升数智化发展水平”。
从“十四五”的数字化到“十五五”的数智化，“人工智能+”成为数字中国建设的核心作用。在人工智能产业逻辑基础上，“十五五”围绕算力、算法、数据、应用赋能、生态构建五大维度进行部署，其中，促进实体经济和数字经济深度融合在技术赋能中占据首要地位，一方面要打造具有国际竞争力的数字产业集群，大力推进人工智能创新；另一方面要促进人工智能与千行百业融合，促进制造业“智改数转网联”，推进服务业数智化，发展智慧农业。
在服务业方面，“十四五”以“促进服务业繁荣发展”为核心，将生产性服务业定位为“融合化发展”，生活性服务业聚焦“品质化发展”，“十五五”则升级为“促进服务业优质高效发展”，更加重视生产性服务业与实体经济的高质量融合发展，明确生产性服务业包括科技服务、金融租赁、物流仓储、人力资源、节能环保服务、数智化转型服务、商务服务等领域。提出“全链条补强生产性服务业薄弱环节，提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平。”强调生产性服务业转向“向专业化和价值链高端延伸”，加强服务实体经济的能力。
在绿色发展方面，“十四五”时期以“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”为核心，“十五五”规划则升级为“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，将绿色低碳从环境治理范畴拓展为产业引领的核心引擎。规划以碳达峰碳中和为牵引，重点布局绿色低碳产业、新型能源体系和零碳场景建设，推动传统产业节能降碳改造，培育壮大新能源、绿色制造等产业，实施非化石能源十年倍增行动，同时完善绿色技术创新与政策激励体系，推动现代化产业体系向绿色化发展。
在发展指标中，也可以看出“十五五”时期对绿色发展，对产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化的高要求。
在制度保障方面，“十五五”特别提到“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，以五项制度保障碳达峰目标实现，提出稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。在考核方面，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任。在管理方面，建立行业碳排放管控机制，健全重点用能和碳排放单位管理制度。在全链条制度下，绿色化将成为传统行业与新兴行业的共同趋势。
围绕十个关键方向的产业政策迭代升级，综合当前顶层设计导向与中长期发展趋势可以判断，未来一段时期内，“安全 +” 深度嵌入各行各业、“人工智能 +” 全面赋能各行各业将成为贯穿产业布局的核心发展主线，也是理解新一轮政策导向与产业机遇的关键抓手。
在这一主线之下，围绕传统产业体系优化提升、能源强国战略加快落地、人工智能技术规模化应用与治理体系完善、战略性关键矿产资源安全保障、农业基础安全能力筑牢夯实等重点领域，一系列精准有力、协同配套的产业支持政策、引导政策与保障政策有望持续出台、逐步落地，相关赛道布局、产业链配套及市场主体发展均将迎来系统性政策红利，具备较高的中长期投资关注价值。
与此同时，在全球地缘政治风险持续加剧、前沿技术创新迭代不断加速、产业链供应链格局深刻调整的复杂外部环境下，新一轮产业政策将更加鲜明地呈现出 “安全驱动” 与 “技术驱动” 双向共振、同向发力的鲜明特征，政策工具既聚焦产业安全、能源安全、资源安全、粮食安全等底线保障，也着力强化原始创新、关键技术突破与新质生产力培育，二者相互支撑、协同发力，进而对重点产业发展方向、竞争格局与增长动能产生持续而深远的影响。
政策落地不及预期：“十五五”规划制定与实施落地受多重因素制约，或受规划衔接与协调、地方执行与参与情况、经济运行情况等因素影响，导致执行效果不及预期。
政策解读或理解不到位：“十五五”规划涉及多领域部署，具有系统性、复杂性，或出现部分领域解读或理解不到位。
经济运行不确定性增加：部分行业波动明显、地方财政承压、内需复苏缓慢等因素综合影响，经济运行不确定性增加，经济增速放缓，宏观基本面下行。
地缘政治超预期扰动国内政策：不确定因素与风险抬升，包括地缘政治冲突爆发、国际“黑天鹅”事件发生、贸易保护主义加剧等超预期影响国内政策。
证券研究报告：《洞悉“十五五”规划产业政策十大新方向——“安全驱动”与“技术驱动”下的产业政策新逻辑》
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